Konflik Kepentingan, Korupsi, dan Integritas Pelayanan Publik

Isu konflik kepentingan pejabat publik sering menjadi perbincangan. Paling aktual, keterlibatan perusahaan milik Staf Khusus Milenial Presiden dalam proyek pemerintah cukup menyita perhatian publik. Dalam kasus lain, perilaku pejabat seperti menteri juga banyak mendapat sorotan konflik kepentingan ketika melakukan aktivitas yang berkaitan dengan partai politik. Bahkan dalam beberapa kasus, tak jarang konflik kepentingan bermuara pada praktik-praktik korupsi.

Secara umum, konflik kepentingan dapat didefinisikan sebagai kondisi yang dialami oleh pejabat publik ketika kewajibannya menjalankan fungsi publik berbenturan dengan kepentingan pribadi (OECD, 2005). Menurut Boyce (2008) kepentingan pribadi ini mencakup baik kepentingan finansial seperti kepemilikan perusahaan, kepemilikan saham, pemberian hadiah atau sumber pendapatan ganda serta kepentingan non-finansial yang identik dengan afiliasi personal seperti hubungan keluarga, organisasi politik maupun kelompok organisasi tertentu.

Konsep konflik kepentingan ini sebenarnya sudah dikenal lama dalam isu administrasi publik. Studi Ackerman (2014) menyebut kemunculan konflik kepentingan paling kentara terdapat dalam sistem monarki klasik, di mana kekuasaan raja yang tak terbatas membuat setiap kebijakan publik sangat kental dengan aroma kepentingan raja. Paradigma tersebut mulai bergeser seiring dengan sistem demokrasi modern saat ini. Pemerintahan yang demokratis dijalankan berdasar atas kehendak dan kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, pejabat publik dituntut untuk membawa kepentingan publik dan menjauhkan segala pengambilan keputusan dari pengaruh kepentingan pribadi.

Dua Hal yang Berbeda

Pada prinsipnya konflik kepentingan dan korupsi adalah dua hal yang berbeda. Seperti diungkapkan oleh Bruno Speck (2006) dan Quentin Reed (2008) bahwa konflik kepentingan merupakan sebuah kondisi sementara korupsi merujuk pada tindakan yang aktual. Kondisi konflik kepentingan tidak serta membuat seorang pejabat publik menjadi seseorang yang buruk atau jahat. Namun, membiarkan pejabat publik dalam kondisi konflik kepentingan akan mengancam integritas pelayanan publik. Pejabat publik yang mengambil keputusan atau membuat kebijakan strategis dalam kondisi konflik kepentingan menjadi celah masuk praktik korupsi.

Hal ini tergambar jelas dalam beberapa kasus korupsi di Indonesia. Misalnya korupsi yang menjerat Wali Kota Madiun serta korupsi PT Tradha yang dikendalikan oleh Bupati Kebumen. Keduanya dihukum berdasarkan Pasal 12 huruf I Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi yang mengatur tentang konflik kepentingan dalam pengadaan. Bahkan jika melihat pola korupsi suap dan gratifikasi yang dilakukan oleh pejabat publik, sebagian besar di antaranya berkaitan erat dengan dimensi konflik kepentingan.

Sebut saja beberapa kasus korupsi di sektor perizinan sumber daya alam yang didorong akibat konflik kepentingan pribadi pejabat publik dengan menerima hadiah (gratifikasi) atau uang suap. Begitu pula modus korupsi jual beli jabatan yang sebagian bersifat politik dinasti yaitu dengan mengedepankan kepentingan afiliasi keluarga atau kelompok politik. Berdasarkan pada fenomena ini, maka tidak berlebihan jika konflik kepentingan disebut sebagai akar dari praktik korupsi pejabat publik.

Sebenarnya beberapa kebijakan telah dibuat untuk mencegah konflik kepentingan pejabat publik. Hampir sebagian besar lembaga negara, kementerian, dan pemerintah daerah memiliki regulasi konflik kepentingan. Baik berupa peraturan maupun tercantum dalam kode etik. Dalam kerangka peraturan perundang-undangan, setidaknya terdapat tiga kebijakan yang menyangkut konflik kepentingan, yaitu Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Permen PAN-RB) Nomor 37 Tahun 2012 tentang Pedoman Umum Penanganan Benturan Kepentingan, Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi (pasal 12 huruf i yang berkaitan dengan konflik kepentingan dalam pengadaan), serta Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (Pasal 42-45).

Jika ditarik benang merah, ketiga regulasi tersebut memiliki semangat pemberantasan korupsi. Baik itu penindakan maupun pencegahan korupsi. Undang-Undang Administrasi Pemerintahan bahkan telah secara tegas melarang pejabat publik untuk bertindak atau mengambil keputusan yang memiliki potensi konflik kepentingan. Terdapat enam komponen yang dikategorikan sebagai konflik kepentingan dalam peraturan tersebut, yaitu kepentingan pribadi dan/atau bisnis, hubungan kerabat dan keluarga, hubungan dengan wakil pihak yang terlibat, hubungan dengan pihak yang bekerja dan mendapat gaji dari pihak yang terlibat, hubungan dengan pihak yang memberikan rekomendasi terhadap pihak yang terlibat, serta hubungan dengan pihak-pihak lain yang dilarang oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.

Namun sayangnya, hari ini kita masih dihadapkan pada berbagai fenomena konflik kepentingan. Banyak pejabat publik yang mengambil keputusan atau membuat kebijakan sembari dirinya merangkap jabatan di perusahaan maupun partai politik. Maraknya kasus korupsi, suap, dan gratifikasi juga merusak kebijakan pemerintah yang pada akhirnya banyak disetir oleh kepentingan finansial pejabat publik. Hal ini diperparah dengan tidak adanya transparansi pejabat publik yang berada dalam kondisi konflik kepentingan. Tentu kondisi ini mengakibatkan rawan terjadinya pengambilan keputusan atau pembuatan kebijakan publik tidak responsif sehingga merugikan publik secara luas.

Menjerumuskan

Salah satu alasan mengapa kondisi konflik kepentingan menjerumuskan pejabat publik dalam praktik korupsi adalah kurangnya perhatian instansi publik dalam mendeteksi konflik kepentingan. Berbagai studi dan praktik dari beberapa negara menyarankan mekanisme untuk mempermudah mendeteksi konflik kepentingan, yaitu dengan mengaturnya dalam beberapa tingkatan. Regulasi konflik kepentingan hendaknya mengadopsi tingkatan konflik kepentingan yang terdiri dari tiga dimensi, yaitu konflik potensial (potential conflict), konflik yang terlihat (perceived conflict), dan konflik yang secara aktual terjadi (actual conflict).

Konflik potensial merujuk pada kemungkinan seorang pejabat publik memiliki konflik kepentingan di kemudian hari. Pada tahapan ini, upaya pencegahannya adalah dengan membuat kebijakan deklarasi atau pendaftaran sumber kepentingan. Seseorang saat diangkat menjadi penyelenggara negara perlu menyertakan daftar kepentingan pribadi yang berpotensi menjadi sumber konflik. Baik kepentingan pribadi yang bersifat finansial maupun afiliasi personal.

Jika semua itu didaftarkan dengan prosedur yang jelas dan transparan, maka akan tercipta proses pengawasan baik dari atasan, rekan kerja maupun publik secara luas. Sehingga, pejabat publik yang bersangkutan tidak dengan mudah dapat mengambil keputusan strategis yang berkaitan dengan kepentingan pribadinya.

Sedangkan konflik kepentingan yang terlihat adalah kondisi di mana pejabat publik atas dasar kewenangannya diperlukan mengambil keputusan, tetapi dalam kondisi yang sama berada pada area yang berkaitan dengan kepentingan pribadinya. Tentu idealnya seorang pejabat publik tidak boleh mengambil keputusan dalam kondisi konflik kepentingan. Oleh karena itu, perlu ditegaskan kebijakan removed atau mengganti pejabat yang memiliki konflik kepentingan dari pengambilan keputusan. Metode yang hampir serupa adalah dengan pengunduran diri. Dalam kondisi tertentu saat konflik kepentingan yang terjadi sangat berisiko, maka mengganti atau mengundurkan pejabat terkait akan efektif untuk menghilangkan benturan kepentingan dalam pengambilan keputusan.

Namun, tidak semua kondisi konflik kepentingan dapat diselesaikan dengan metode seperti di atas. Penerapan metode penggantian atau pengunduran diri akan sulit bagi pejabat publik yang berasal dari proses pemilihan (elected official) seperti kepala daerah atau anggota dewan. Oleh karena itu, opsi yang dapat ditempuh adalah dengan memberikan pembatasan kewenangan atau perekrutan pengawas independen dalam proses pengambilan keputusan.

Pembatasan dapat diberlakukan misalnya kepada anggota dewan yang memiliki konflik kepentingan dalam pengambilan keputusan tertentu tidak dilibatkan atau dihilangkan hak suaranya. Sementara metode perekrutan adalah model manajemen konflik kepentingan dengan cara memasukkan pihak ketiga yang independen untuk mengawasi seluruh atau sebagian proses pengambilan keputusan. Pihak ketiga inilah yang akan menilai akuntabilitas keputusan yang dihasilkan oleh pejabat publik dalam kondisi konflik kepentingan.

Terakhir, adalah jenis konflik kepentingan yang secara aktual telah terjadi. Aktualisasi ini merujuk pada kondisi pejabat publik yang mengeluarkan keputusan saat dirinya memiliki kepentingan pribadi. Dalam tahapan ini, pejabat publik sama saja telah melanggar konsep konflik kepentingan sekaligus larangan yang ada dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan. Maka, setiap instansi perlu memiliki mekanisme sanksi yang tegas.

Tidak hanya sanksi terhadap pejabat publik yang bersangkutan, mekanisme akuntabilitas juga harus disediakan untuk menilai keputusan atau kebijakan yang diambil dalam kondisi konflik kepentingan. Instansi harus dapat mempertanggungjawabkan kebijakan yang diambil dalam kondisi konflik kepentingan kepada publik. Salah satunya dengan mekanisme evaluasi kebijakan yang terlanjur diambil oleh pejabat dengan konflik kepentingan.

Baik instansi maupun publik secara luas harus bisa mengakses mekanisme akuntabilitas tersebut. Bagaimanapun dampak dari kebijakan yang diambil dalam kondisi konflik kepentingan tidak hanya akan menurunkan kepercayaan publik terhadap lembaga terkait, tetapi juga dapat berdampak pada kerugian publik secara luas.

Pada akhirnya, memang sangat sulit memilih pejabat publik yang sama sekali bersih dari kepentingan pribadi. Hampir sebagian orang akan selalu memiliki peran ganda; di satu sisi menjadi seorang pejabat publik, namun di sisi lain juga sebagai seseorang yang memiliki kepentingan pribadi. Namun kunci utamanya adalah tentang bagaimana mengelola kondisi konflik kepentingan yang transparan dan akuntabel sehingga mampu mencegah praktik korupsi. Melihat fenomena sekarang, maka tinggal bagaimana pemerintah dan setiap institusi negara serius membangun kebijakan pengelolaan konflik kepentingan bagi pejabat publik.

Yuris Rezha adalah Peneliti Pusat Kajian Antikorupsi (PUKAT) UGM dan Kawan Bung Hatta Yogyakarta
Tulisan ini pertama kali terbit di Kolom Detik.com dengan judul “Konflik Kepentingan, Korupsi, dan Integritas Pelayanan Publik” edisi 27 April 2020